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Apuntes de urgencia sobre la reforma del Poder Judicial – Jaume Alonso-Cuevillas

Reforma del Poder Judicial (Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial, por la cual se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial)

El próximo 4 de diciembre, tomarán posesión los 20 nuevos vocales del Consejo General del Poder Judicial, constituyéndose en Pleno, tras jurar o prometer su cargo ante el Rey.

Tratándose de los primeros vocales designados bajo la nueva regulación establecida por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial, por la cual se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, norma que introduce cambios profundos en su estructura y funcionamiento, resulta procedente efectuar un breve análisis de urgencia sobre las claves de dicha reforma.

Elección de los vocales del Consejo

La reforma prevé que cada una de las cámaras de las Cortes Generales, Congreso y Senado, elegirá, por mayoría de tres quintos de sus miembros a diez vocales del CGPJ: cuatro entre juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional, y seis correspondientes al turno judicial.

Como se recordará, el artículo 122.3 de la Constitución prevé que el Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente de Tribunal Supremo que lo presidirá, y por veinte miembros “doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión”.

Y en desarrollo de dicha previsión, la Ley Orgánica 1/1980, del Consejo General del Poder Judicial, preveía (art. 8 ) que los doce vocales de procedencia judicial serían elegidos entre jueces y magistrados pertenecientes a todas las categorías judiciales (“tres magistrados del Tribunal Supremo, seis magistrados y tres jueces”), elegidos “por todos los jueces y magistrados que se encuentren en servicio activo” (art. 10) “mediante voto personal, igual, directo y secreto” (art. 13), escogiendo Congreso y Senado otros cuatro vocales cada Cámara.

Luego vino la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1985, cuyo artículo 112 atribuyó a cada Cámara la elección de diez vocales (seis del turno judicial y cuatro entre abogados y otros juristas), previéndose que la sesión constitutiva se celebraría una vez nombrados los veinte vocales (art. 114). La nueva regulación fue entonces objeto de crítica por la politización que se dijo suponía atribuir a las Cortes la elección de los veinte vocales. Resulta hoy curioso (¡ironías de la historia!) recordar que este extremo fue impugnado ante al Tribunal Constitucional en un recurso suscrito por el padre del actual Ministro de Justica. Y aunque el TC avaló —cierto que críticamente— la constitucionalidad de la previsión legal, la experiencia de estos años ha dado la razón a aquellas críticas con ocasión de la elección de cada nuevo Consejo. “Politización de la justicia”, “cuotas partidistas”, “reparto de cargos”, etc. han sido críticas recurrentes durante todos estos años. Y a ello se une, que la necesidad de que los veinte vocales tomaran posesión conjuntamente ha facilitado las situaciones de bloqueo en las sucesivas renovaciones.

La actual reforma operada por la Ley Orgánica 4/2013 mantiene el sistema de designación íntegramente parlamentaria —aunque otorga un papel más activo a jueces y magistrados— y suprime la necesidad de toma de posesión conjunta para evitar las situaciones de bloqueo.

En cuanto a lo primero, la nueva regulación prevé ahora que cualquier juez o magistrado en servicio activo en la carrera judicial podrá presentar su candidatura para ser elegido vocal por el turno judicial, aportando el aval de 25 miembros de la carrera judicial en servicio activo o el de una asociación judicial, pudiendo cada juez o asociación avalar un máximo de 12 candidatos. Y, aunque se prevé que en la designación de los vocales del turno judicial las cámaras han de procurar respetar (además de la proporción de tres magistrados del Tribunal Supremo , tres magistrados con más de 25 años de antigüedad en la carrera judicial y seis jueces o magistrados sin sujeción a antigüedad) la proporción existente en la carrera judicial entre afiliados y no afiliados, no parece demasiado arriesgado aventurar que, en la práctica, las asociaciones judiciales van a seguir teniendo un peso predominante.

En cuanto a lo segundo, se prevé ahora (nuevo art. 570) que si el día de la sesión constitutiva del nuevo CGPG alguna de las dos cámaras no hubiera procedido a la elección de los vocales que le correspondiera, si el Consejo se constituiría con los diez vocales designados por la Cámara cumplidora y con los vocales del Consejo saliente designados en su momento por la Cámara que haya incumplido el plazo de designación, pudiendo desde entonces, ejercer todas sus atribuciones. La prórroga del Consejo se limita pues al supuesto de que ninguna de las cámaras hubiera procedido a la designación de los correspondientes vocales. La medida tiene pues un aspecto positivo, por cuanto minimiza el riesgo de bloqueo en la renovación del Consejo (cabe aquí recordar el grave desprestigio que los consejos largamente prorrogados han supuesto para la institución), pero, en contrapartida, no puede soslayarse que el sistema anterior obligaba a un mayor consenso entre los grupos parlamentarios.

Otras reformas

Aún cuando el sistema de elección de los miembros del Consejo ha sido la materia que ha suscitado mayor interés mediático, no es, en absoluto, la reforma de mayor calado de la nueva regulación.

La Vicepresidencia del Tribunal Supremo

Así, debe en primer lugar reconocerse que alguna puntual reforma merece una valoración positiva. Entre ellas, cabe destacar la creación de la figura del Vicepresidente del Tribunal Supremo, que será nombrado por el Pleno, por mayoría absoluta, a propuesta del Presidente, siendo requisito para figurar en la propuesta tener la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo, estar en servicio activo y reunir los requisitos para ser Presidente de Sala del mismo (art. 589). La medida es por ende positiva por cuanto, hasta hoy, ha resultado muy difícil que el presidente del Consejo pudiera compatibilizar adecuadamente ambas presidencias.

Sin embargo, junto a la anterior, destacan las reformas que, de forma más o menos diáfana, tienen por objeto cercenar el poder del órgano de gobierno del Poder Judicial que, debe asimismo recordarse, en algunos momentos ha pretendido actuar como un auténtico contrapoder político tras producirse cambios de mayoría parlamentaria.

Examinemos sucintamente alguna de dichas reformas.

La Comisión Permanente

Compuesta por el Presidente del CGPJ y cinco Vocales, tres del turno judicial y dos del turno de juristas, elegidos por el plazo de un año, la Comisión Permanente del Consejo se erige en el auténtico órgano ejecutivo del Consejo al que se otorgan todas las atribuciones que no estén expresamente reservadas al Pleno (art. 602).

Aun cuando ello pueda suponer una agilización en el funcionamiento del Consejo (“agilidad” y “eficiencia” son los argumentos esgrimidos en el Preámbulo de la LO 4/2013), es evidente que se reduce de forma sustancial el poder del Pleno que, a partir de ahora, no conocerá ya de la mayoría de decisiones del Consejo. Se reservan, eso sí, algunas materias relevantes entre las que destaca el nombramiento de los presidentes y magistrados del Tribunal Supremo. Al referirse al aludido reparto de competencias, afirma enfáticamente el Preámbulo de la Ley que “no hay, en suma, un desapoderamiento del Pleno, ni un menoscabo del lugar central que ocupa en la arquitectura del Consejo General del Poder Judicial”, haciendo cierto aquello de que ”excusatio non petita, acusatio manifesta”.

A mayor abundamiento, el hecho de que los vocales de la Comisión Permanente se renueven anualmente es contrario al positivo factor de continuidad deseable en un órgano de gobierno.

Ejercicio a tiempo parcial del cargo de Consejero

Por si el desapoderamiento del Pleno no fuera suficientemente claro, la reforma prevé asimismo el ejercicio a tiempo parcial del cargo de Vocal del Consejo, a excepción de los miembros de la Comisión Permanente. Nótese bien, hasta ahora todos los vocales del Consejo tenían dedicación exclusiva, cosa que parece lógica tratándose del máximo órgano de gobierno de uno de los tres poderes del Estado. Ahora, la mayoría de miembros deberán compaginar el cargo de Vocal del CGPJ con el ejercicio de la judicatura, o con su labor en otros ámbitos del derecho, lo que puede comportar evidentes problemas de material incompatibilidad, en caso por ejemplo de vocales jurisdiccionales que se enfrenten a un problema disciplinario. Por no decir cómo va a pretenderse que un abogado en ejercicio compatibilice durante cinco años su profesión con el cargo a dedicación parcial debiendo además cesar en su profesión durante el año en que sea elegido miembro de la Comisión Permanente. Es sabido que los vocales abogados no siempre han tenido fácil reincorporarse al ejercicio profesional tras cesar como consejeros. El nuevo régimen dificultará aún más que abogados “de reconocida competencia” se muestren dispuestos a acceder al Consejo. Cerrar el despacho durante un año es un precio demasiado alto para formar parte de la Comisión Permanente. El Preámbulo afirma justamente lo contrario. ¡Qué poco conocimiento de la realidad!

Toma de decisiones por mayoría simple

Otra de las novedades destacables de la reforma es que se establece como regla general, a salvo de los supuestos en los que la ley expresamente exija otra cosa, que el Consejo adopte sus decisiones por mayoría simple. El Preámbulo justifica la decisión en la evitación de situaciones de bloqueo, pero no puede desconocerse que, en la práctica, ese régimen va a suponer que la mayoría puede imponer sus decisiones sobre la minoría en detrimento del consenso.

Profesionalización del Consejo

En consonancia con la instauración del régimen a tiempo parcial para los consejeros no integrantes de la Comisión Permanente, la parte sustancial del trabajo del CGPJ quedará ahora en manos de los funcionarios del cuerpo de letrados del Consejo, de carácter permanente. Aún cuando esta medida supone una mayor estabilidad y profesionalización, por cuanto los letrados serán escogidos ahora por concurso-oposición, es evidente que reduce aún más el peso político de los vocales integrantes del Consejo al quedar el funcionamiento ordinario en manos de un cuerpo técnico.

Comisión Disciplinaria

Otra de las novedades de la reforma afecta a la Comisión Disciplinaria, que estará integrada por siete vocales -cuatro del turno judicial y tres del turno de juristas de reconocida competencia-, que serán elegidos por el Pleno para un mandato de cinco años.

Nótese por tanto la complejidad del nuevo régimen que crea de facto dos categorías de vocales. Por un lado, los siete vocales asignados a la Comisión Disciplinaria durante los cinco años de mandato y que, por tanto, ejercerán siempre a tiempo parcial y no accederán nunca a la Comisión Permanente y, por otro lado, los restantes trece vocales no asignados, entre los cuales se escogerán los cinco de la Comisión Permanente que durante aquel año ejercerán el cargo a tiempo completo, y los otros ocho, a tiempo parcial, que, también anualmente, se integrarán bien en la Comisión de Asuntos Económicos (art. 609), bien en la Comisión de Igualdad (art. 610), que habrá de ser en todo momento presidida por una Vocal mujer. ¡Hará falta un matemático para poder cumplir todas las exigencias legales!

Se introducen también cambios en el procedimiento disciplinario. Se instituye la figura del Promotor de la Acción Disciplinaria (una especie de Fiscal, para entendernos), cargo nombrado por el Pleno, que deberá ser ocupado por un miembro de la carrera judicial con categoría de Magistrado del Tribunal Supremo o con más de 25 años de antigüedad y cuya función será la incoación e instrucción de los expedientes disciplinarios y formular los correspondientes pliegos de cargos, reservándose a la Comisión Disciplinaria la resolución del expediente, excepto cuando pueda comportar separación del servicio en cuyo caso se reserva al Pleno la decisión.

Otros recortes de la reforma

La reforma incluye también otras novedades de calado que representan el hilo conductor del recorte del poder político del CGPJ. Entre ellas cabe destacar la limitación de la actividad internacional del Consejo que deberá ser coordinada con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y, especialmente, la limitación de la potestad reglamentaria del Consejo General del Poder Judicial, que deberá ahora circunscribirse a su esfera interna o doméstica, reforma ésta cuyo alcance excede el ámbito de estos apuntes de urgencia.

Valoración final

Aunque la reforma contenga algún aspecto positivo puntual, subyace una clara intencionalidad de cercenar el poder judicial como un auténtico poder del Estado. Se reducen las atribuciones del Consejo, se reduce su representatividad —con limitación de su actividad internacional y, especialmente, con la pérdida de estatus de los casi decorativos consejeros a tiempo parcial—, se introduce una gran complejidad en su funcionamiento —que puede rozar el sainete en la rotación de los vocales entre las distintas comisiones— y se limita al debate al potenciar la Comisión Permanente rotatoria y facilitar la toma de decisiones por la mayoría simple al tiempo que se potencia el papel de los órganos técnicos.

En definitiva, la reforma no aborda el problema de fondo de la politización de la designación de los miembros del Consejo General del Poder Judicial y devalúa sustancialmente el papel institucional del órgano de gobierno del tercer poder del Estado.

Jaume Alonso-Cuevillas Sayrol
Catedrático de Derecho Procesal de la Universitat de Barcelona

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